無(wú)人機時(shí)代智慧監管的變革與挑戰
楊蕤中國民航管理干部學(xué)院研究員
隨著(zhù)無(wú)人機作為空域新用戶(hù)的強勢加入，低空空域運行管理成為一個(gè)全新的領(lǐng)域。目前，我國無(wú)人機行業(yè)處于發(fā)展初期，對其采用“弱監管”的模式是成本最低、速度最快的行業(yè)創(chuàng )新和試錯發(fā)展路徑。但與其他新技術(shù)和新業(yè)態(tài)一樣，在經(jīng)歷一段時(shí)間的野蠻生長(cháng)后，對于那些頑強拼殺的企業(yè)，如何對其進(jìn)行高效監管將成為行業(yè)主管部門(mén)面臨的重要問(wèn)題，傳統監管模式勢必要通過(guò)一場(chǎng)變革來(lái)匹配新的行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和技術(shù)特征。從無(wú)人機發(fā)展現狀和未來(lái)趨勢看，行業(yè)監管面臨多方面變革與挑戰。
智能系統推動(dòng)根本性變革
由于人工智能等先進(jìn)技術(shù)的應用，無(wú)人機運行較少依賴(lài)人的實(shí)時(shí)參與和決策，更多地通過(guò)技術(shù)工具與智能系統實(shí)施。產(chǎn)業(yè)鏈上不同環(huán)節的工作分工隨之淡化，無(wú)人機運行與服務(wù)保障的原有環(huán)節和角色的界限被徹底打破。民航傳統運行模式中機場(chǎng)、航空公司、空管的獨立業(yè)務(wù)分工將發(fā)生根本性變革，這些職能分工，甚至包括航空器的設計和生產(chǎn)，都有可能由單一公司獨立實(shí)施。與傳統民航運行模式相比，無(wú)人機運營(yíng)產(chǎn)業(yè)鏈將呈現縱向一體化的趨勢。
逐漸走向聯(lián)合服務(wù)商模式的無(wú)人機運行給行業(yè)監管帶來(lái)巨大挑戰，這些挑戰主要源于監管對象的變化。缺少了人的參與，傳統民航運行中的監管對象消失或重組，運行監管中的部分關(guān)鍵環(huán)節直接消失，比如傳統的飛行員、簽派員、管制員的執照已無(wú)法發(fā)揮證照管理的監管效能。同時(shí)，管制員的職能將由智能化系統替代。如何在無(wú)人機運行過(guò)程中抓住行業(yè)監管的核心要素，設計關(guān)鍵節點(diǎn)，確?？沼蜻\行的整體安全水平，已成為無(wú)人機運行監管的首要問(wèn)題。
無(wú)人機的運行管理與生俱來(lái)帶有數字化和智能化的基因，其正常運行程序難以過(guò)多引入人的活動(dòng)，而是需要通過(guò)智能化和自動(dòng)化的空中交通管理與資源調配，這就完全依賴(lài)于系統底層規則制定和運行系統的設計研發(fā)。在行業(yè)發(fā)展初期，各國行業(yè)監管系統的主要功能僅限于信息備案、空域監視、通信工具等。例如，美國聯(lián)邦航空局（FAA）對單純娛樂(lè )目的的無(wú)人機飛行提出了一套基礎的有限法定例外要求（USC44809），明確要求在管制空域內400英尺（約合121.92米）以下開(kāi)展無(wú)人機飛行，需要提前申請LAANC或DroneZone系統等授權，系統通過(guò)飛行計劃管理實(shí)現信息采集和空域態(tài)勢監控。
在無(wú)人機行業(yè)監管對象由人和標準化流程變成了智能化系統后，如何實(shí)現對運行系統的高效管理就成為未來(lái)監管改革的重點(diǎn)。從長(cháng)期發(fā)展趨勢看，現有行業(yè)管理工具無(wú)法滿(mǎn)足安全管理需要，全球民航安全管理正在由反應式向主動(dòng)式和預測式的管理理念進(jìn)行轉型升級，無(wú)人機運行管理勢必率先實(shí)現面向運行過(guò)程的安全管理。與此同時(shí)，各行各業(yè)對人工智能系統管理的一個(gè)共識是難以對商業(yè)化的運行系統進(jìn)行底層邏輯監控。對于“封裝”后的智能化系統，系統的整體性和復雜度都呈現出指數級增加。在更高的安全管理要求與更大的管理難度夾擊下，擺在行業(yè)管理者面前的問(wèn)題不僅是引入無(wú)人機新用戶(hù)的空域需要制定哪些運行規則，還包括如何通過(guò)“管系統”對這些運行規則的執行進(jìn)行持續監管。
行業(yè)健康發(fā)展才能實(shí)現利益最大化
在全球范圍內，無(wú)人機行業(yè)目前處于起步階段。行業(yè)的發(fā)展壯大必須依靠市場(chǎng)經(jīng)濟體制下的自由競爭，從而充分激發(fā)技術(shù)進(jìn)步、應用場(chǎng)景和商業(yè)模式創(chuàng )新，促使企業(yè)優(yōu)勝劣汰。但市場(chǎng)在推動(dòng)資源優(yōu)化配置的同時(shí)，也可能帶來(lái)壟斷、信息不對稱(chēng)、腐敗滋生等問(wèn)題，迫切需要通過(guò)政府引導來(lái)促進(jìn)行業(yè)的健康可持續發(fā)展。
從大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展路徑不難發(fā)現，其與生俱來(lái)就有平臺壟斷的沖動(dòng)，在數字化和智能化系統基礎上搭建的商業(yè)化無(wú)人機運行平臺也是如此。只有引入更多無(wú)人機，接入更多數據，形成龐大的業(yè)務(wù)規模，占據較大的市場(chǎng)份額，才能依靠平臺實(shí)現數據和流量變現，最終實(shí)現利益最大化。因此，對無(wú)人機行業(yè)的監管不僅需要關(guān)注如何對平臺壟斷進(jìn)行干預，還應重點(diǎn)關(guān)注與之相關(guān)聯(lián)的資源配置的公平性、系統安全、數據濫用、“綁架”用戶(hù)消費習慣等問(wèn)題。
傳統民用航空產(chǎn)業(yè)鏈的縱向整合重構抹殺了不同角色或任務(wù)之間的諸多接口，各個(gè)環(huán)節之間的運行數據輸出不再按照統一標準輸出，利益相關(guān)方的減少還導致了更為嚴重的信息不對稱(chēng)，運行信息對行業(yè)監管的支撐存在較大不確定性。如何獲取有效信息，從數據來(lái)源、有效性、安全性等多個(gè)維度明確行業(yè)監管的信息要求，進(jìn)而奠定行業(yè)監管的數據基礎，是行業(yè)監管變革中需要解決的重要問(wèn)題。
從無(wú)人機行業(yè)發(fā)展路徑看，運行管理系統既是數據交互的中心節點(diǎn)，也是核心算法邏輯的運算中心。例如，在美國的UTM和UAM運行概念中，USS和PSU系統分別是兩類(lèi)運行概念信息交匯的中心節點(diǎn)，同時(shí)這兩個(gè)系統也是空中交通管理的處理運算中樞。聚集在這里的地理信息、無(wú)人機信息、空域屬性、流量信息、無(wú)人機四維航跡、用戶(hù)信息等都對信息安全具有較高要求，而且所有流量調配、空域容量、運行規則等都要通過(guò)系統進(jìn)行固化。積累的大量數據伴隨“封裝”的算法，勢必激發(fā)資本貪婪逐利的本性，不可避免地發(fā)生權力尋租，通過(guò)向個(gè)別人行賄以獲取廉價(jià)的敏感數據，甚至是空域等公共基礎資源的不合理占用。
監管轉型依靠多環(huán)節保障
我國的無(wú)人機市場(chǎng)具有旺盛的潛在消費需求。近年來(lái)，眾多科技企業(yè)在無(wú)人機運行領(lǐng)域布局發(fā)力，積極探索創(chuàng )新應用場(chǎng)景和盈利模式。伴隨行業(yè)的快速發(fā)展，政府監管需要對“弱監管”模式進(jìn)行改革轉型。
無(wú)人機行業(yè)監管首先需要研究論證的是監管“誰(shuí)”的問(wèn)題，有限的監管資源要投入到安全風(fēng)險最大的監管對象和監管環(huán)節。因此，監管環(huán)節重構非常重要。無(wú)人機行業(yè)處于發(fā)展初期，為了更好地釋放行業(yè)發(fā)展動(dòng)力和創(chuàng )新激情，行業(yè)管理和法規建設應具有更強包容性，而非將重點(diǎn)放在打造大而全的監管環(huán)節上?？梢詮倪\行場(chǎng)景入手，首先考慮市場(chǎng)需求、技術(shù)水平、安全風(fēng)險，以及與現有空域運行生態(tài)的銜接和影響，再在具體運行場(chǎng)景中明確必要的監管對象和關(guān)鍵的監管環(huán)節。
FAA對無(wú)人機的監管采用基于運行場(chǎng)景分類(lèi)的管理思路，選取當前階段具有代表性的運行場(chǎng)景作為監管切入點(diǎn)，采用分類(lèi)監管的思路將運行場(chǎng)景分為小型無(wú)人機常規運行和無(wú)人機高級運行，并將高級運行進(jìn)一步細分為五種情況，具體包括：E類(lèi)空域上層運行、城市空中交通/高級空中交通（UAM/AAM）、無(wú)人機物流運輸、應急飛行、農業(yè)植保（137部）。這些運行場(chǎng)景既包括運行相對成熟的農業(yè)植保，又包括市場(chǎng)潛力大、安全風(fēng)險大的無(wú)人機物流運輸和UAM/AAM，還包括亟須與現有空域運行銜接的E類(lèi)空域上層運行和應急飛行。再從具體運行場(chǎng)景出發(fā)，逐步拆分并確定相應監管對象、監管環(huán)節、具體要求等。
在改革轉型過(guò)程中，監管工具的建設同樣不可或缺。無(wú)人機行業(yè)管理應重視監管工具的建設，通過(guò)智能化系統等技術(shù)工具實(shí)現“管系統”，同時(shí)關(guān)注系統建設對安全和自主可控提出的較高要求。與傳統有人航空的運行管理相比，無(wú)人機運行管理減少了很多人的控制環(huán)節。如果采用國外制造商提供的無(wú)人機運行管理系統，系統是一個(gè)封裝好的“盲盒”，你甚至不知道帶來(lái)的是驚嚇還是驚喜。監管工具建設應與行業(yè)技術(shù)進(jìn)步協(xié)同發(fā)展，在發(fā)展過(guò)程中儲備數據并積累經(jīng)驗。比如航線(xiàn)劃設與優(yōu)化，在行業(yè)發(fā)展初期對各種運行場(chǎng)景進(jìn)行航線(xiàn)評估，主要是結合人的監管經(jīng)驗，從單條航線(xiàn)劃設評估入手，圍繞地面風(fēng)險和空中風(fēng)險兩個(gè)維度，明確評估要素和制定風(fēng)險評價(jià)準則。只有不斷積累數據和持續開(kāi)展實(shí)驗驗證，才有可能形成科學(xué)有效的系統固化邏輯規則和最佳監管實(shí)踐。
行業(yè)的可持續發(fā)展離不開(kāi)對關(guān)鍵資源的管理，尤其是空域資源使用?？沼蛸Y源使用應關(guān)注可用性、公平性、動(dòng)態(tài)性和靈活性，這就要求政府科學(xué)實(shí)施干預?？沼蛳到y設計的主要目的是為飛行各預定階段提供航空器安全運行支持，包括沿預定飛行航徑的導航、超障和提供所需系統能力和安全間隔標準的支持。由于無(wú)人機機型復雜、運行場(chǎng)景多樣，在研究無(wú)人機空域運行安全間隔時(shí)，既要考慮各種機型、各類(lèi)運行場(chǎng)景之間的鴻溝，制定相對統一的運行管理規則，又要確保各類(lèi)用戶(hù)對于空域資源使用的公平性，體現空域資源的公共屬性。
除此之外，行業(yè)管理的法律法規建設也需要較強包容性。無(wú)人機行業(yè)管理應充分尊重市場(chǎng)規律，尤其是在行業(yè)發(fā)展初期，迫切需要激發(fā)資本和民營(yíng)企業(yè)家的創(chuàng )新激情，借助市場(chǎng)機制激發(fā)技術(shù)和商業(yè)創(chuàng )新?；诋斍半A段和未來(lái)一段時(shí)間內的技術(shù)能力與發(fā)展趨勢，以市場(chǎng)需求為導向，對不同監管環(huán)節和監管對象實(shí)施分類(lèi)監管。對于核心信息的中心節點(diǎn)，尤其是平臺模式的核心環(huán)節，不宜采用資本主導的發(fā)展模式，以避免壟斷與數據濫用。