6月28日，國務(wù)院、中央軍委公布了《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。作為我國無(wú)人駕駛航空器管理的第一部專(zhuān)門(mén)行政法規，《條例》規范了無(wú)人駕駛航空器飛行以及有關(guān)活動(dòng)，旨在促進(jìn)無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
秉持安全第一、服務(wù)發(fā)展、分類(lèi)管理、協(xié)同監管的原則，《條例》根據重量、飛行高度、飛行速度等性能指標，將無(wú)人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五個(gè)類(lèi)別，在設計生產(chǎn)、操控人員要求、飛行空域劃設、飛行活動(dòng)等方面對其提出要求。
《條例》對無(wú)人駕駛航空器及其操作人員提出了哪些要求？將如何規范空域劃設和飛行活動(dòng)？本期《云中焦點(diǎn)》邀請專(zhuān)家暢談《條例》出臺的重要意義，以及怎樣統籌行業(yè)安全發(fā)展。
《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》將自2024年1月1日起施行，其出臺是為了規范無(wú)人駕駛航空器飛行以及有關(guān)活動(dòng)，保障飛行管理工作順利高效開(kāi)展。請問(wèn)《條例》中有哪些亮點(diǎn)？其意義如何？
●孫衛國：
在我看來(lái)，《條例》主要有以下幾大亮點(diǎn)：一是對無(wú)人駕駛航空器和無(wú)人駕駛航空器系統進(jìn)行了有效區分，實(shí)行分類(lèi)管理；二是對無(wú)人駕駛航空器的分類(lèi)進(jìn)行了進(jìn)一步細化，明確了各類(lèi)無(wú)人駕駛航空器的管理要求；三是明確了多部門(mén)聯(lián)合監管無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)；四是對無(wú)人駕駛航空器的空域使用情況進(jìn)行了規范，方便無(wú)人機企業(yè)和無(wú)人機愛(ài)好者操作；五是對無(wú)人駕駛航空器的風(fēng)險管理進(jìn)行了改進(jìn)完善，提出了相關(guān)要求。
除此之外，《條例》區分了微型、輕型、小型、中型、大型以及農用無(wú)人駕駛航空器。上述分類(lèi)以重量、飛行高度、飛行速度為基礎，同時(shí)考慮了空域保持能力和可靠被監視能力，并對人工介入情況提出要求，在很大程度上保證了無(wú)人駕駛航空器分類(lèi)的科學(xué)性。與民用航空器相比，無(wú)人駕駛航空器系統具有多樣性和多功能性，其適航審定不能照搬照抄民用航空器的適航審定制度。在這方面，《條例》明確從事微型、輕型、小型民用無(wú)人駕駛航空器系統的設計、生產(chǎn)、進(jìn)口、飛行、維修以及組裝、拼裝活動(dòng)，無(wú)須取得適航許可，但相關(guān)產(chǎn)品應當符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規有關(guān)規定以及有關(guān)強制性國家標準。
上述規定一方面降低了此類(lèi)無(wú)人駕駛航空器系統的管理成本，另一方面更加聚焦中型、大型民用無(wú)人駕駛航空器系統的監管，既有利于促進(jìn)我國無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也有利于保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。
●周超：
《條例》是我國首次從國家戰略層面對無(wú)人駕駛航空器管理與發(fā)展作出的部署，是無(wú)人機領(lǐng)域的首部專(zhuān)門(mén)行政法規，其亮點(diǎn)體現在兼顧安全與發(fā)展的前提下，堅持放管結合、分類(lèi)管理、協(xié)同監管。
一方面，《條例》對無(wú)人駕駛航空器實(shí)行分類(lèi)管理。無(wú)人駕駛航空器的類(lèi)型有很多，其性能、用途、運行風(fēng)險等差異較大，在分類(lèi)上不宜僅靠重量進(jìn)行“一刀切”?！稐l例》按照性能指標和作業(yè)要求對無(wú)人機進(jìn)行分類(lèi)，明確指出要放管結合，實(shí)行差異化管理。另一方面，《條例》對無(wú)人駕駛航空器實(shí)施協(xié)同監管。其建立了無(wú)人駕駛航空器飛行綜合監管新模式，明確國務(wù)院民用航空、公安、工業(yè)和信息化、市場(chǎng)監督管理等部門(mén)按照職責分工負責全國無(wú)人駕駛航空器有關(guān)管理工作，通過(guò)一體化綜合監管手段，破解了無(wú)人駕駛航空器飛行“不管就亂、一管就死”的管理難題。除此之外，《條例》還劃設了微型、輕型、小型無(wú)人駕駛航空器的適飛空域，并對無(wú)人駕駛航空器反制設備的配備、設置、使用以及授權管理辦法進(jìn)行了規范。
《條例》及時(shí)填補了無(wú)人駕駛航空器管理領(lǐng)域的法規空白，為無(wú)人機產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展構建了從設計生產(chǎn)、人員資質(zhì)、空域劃設、運營(yíng)管理到法律責任的全鏈條管理體系，是戰略性和體系性的管理制度創(chuàng )新，為無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展奠定了法治基礎。
●童礦：
《條例》出臺恰逢其時(shí)。目前，我國無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)呈現出高速發(fā)展態(tài)勢。截至2022年，其相關(guān)飛行量約2000萬(wàn)小時(shí)。在此背景下，《條例》將為充分釋放無(wú)人駕駛航空器市場(chǎng)需求提供有力支撐。
《條例》從“人機環(huán)管”四方面提出了清晰明確的思路，科學(xué)性、系統性、實(shí)用性地規范無(wú)人駕駛航空器的運行、管理與監督。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，在守牢無(wú)人駕駛航空器安全底線(xiàn)的同時(shí)，明晰各機構、運營(yíng)人以及個(gè)人的職責與權益，有利于無(wú)人機全產(chǎn)業(yè)鏈的高質(zhì)量發(fā)展。
除此之外，《條例》結合我國空域和無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)的現狀、特點(diǎn)，建立了具有中國特色的無(wú)人駕駛航空器分級分類(lèi)、協(xié)同監管模式。其中，第三章第二十二條明確，無(wú)人駕駛航空器通常應當與有人駕駛航空器隔離飛行。屬于下列情形之一的，經(jīng)空中交通管理機構批準，可以進(jìn)行融合飛行，其中就包括“取得適航許可的大型無(wú)人駕駛航空器的飛行”。該條款有望成為當前城市空中交通（UAM）在管制空域開(kāi)展有人機與無(wú)人機融合運行的重要抓手，將對我國通用航空高質(zhì)量發(fā)展和低空經(jīng)濟新機遇產(chǎn)生重要影響。
《條例》按照軍地聯(lián)動(dòng)、統分結合、協(xié)調高效的思路，健全監管體制機制，構建無(wú)人駕駛航空器從設計、生產(chǎn)到運行使用的全鏈條管理體系?！稐l例》如何通過(guò)聯(lián)動(dòng)協(xié)調實(shí)現守牢安全底線(xiàn)，確保無(wú)人駕駛航空器飛行活動(dòng)安全有序？
●孫衛國：
對無(wú)人駕駛航空器的管理，目的在于防范其風(fēng)險，以及增加其對于社會(huì )發(fā)展的功用。因此，我們需要對無(wú)人駕駛航空器的風(fēng)險進(jìn)行研判。這些風(fēng)險不僅包括民用航空器已為人所知的風(fēng)險，還包括無(wú)人駕駛航空器可能造成的新風(fēng)險，可以分為無(wú)人駕駛航空器自主行為、無(wú)人駕駛航空器受到干擾后的行為以及無(wú)人駕駛航空器操控行為三種?！稐l例》第五章對無(wú)人駕駛航空器法律責任的規定也基本在上述原則下展開(kāi)。
首先，在管理方面，《條例》對接了既有法律法規和部門(mén)職責。其監管主體除包含對航空器和飛行活動(dòng)進(jìn)行監管的民航局外，還增加了公安部、工信部、國家市場(chǎng)監督管理總局、農村農業(yè)部、空中交通管理機構，以及縣級以上地方人民政府。此外，《條例》還提出由國家空中交通管理領(lǐng)導機構統籌建設無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監管服務(wù)平臺，對全國無(wú)人駕駛航空器實(shí)施動(dòng)態(tài)監管與服務(wù)，為實(shí)現多部門(mén)監管提供了信息共享與依法監管基礎，避免了監管沖突。
其次，在應急處置方面，基于《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》相關(guān)規定，《條例》第三十九條明確，縣級以上地方人民政府應當將無(wú)人駕駛航空器安全應急管理納入突發(fā)事件應急管理體系，健全信息互通、協(xié)同配合的應急處置工作機制。
●周超：
無(wú)人駕駛航空器的飛行安全涉及方方面面，可以總結為“人機環(huán)”三方面，即操控無(wú)人駕駛航空器的人員要取得執照或經(jīng)過(guò)培訓且成績(jì)合格，無(wú)人駕駛航空器要達到國家標準或適航，無(wú)人駕駛航空器飛行要符合我國空域管理規定。
根據《條例》，微型、輕型、小型民用無(wú)人駕駛航空器系統應當符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規有關(guān)規定以及有關(guān)強制性國家標準，并實(shí)行缺陷產(chǎn)品召回制度；從事中型、大型民用無(wú)人駕駛航空器系統的設計、生產(chǎn)、進(jìn)口、飛行和維修活動(dòng)應當依法申請取得有關(guān)適航許可。本次出臺的《條例》不僅完善了運營(yíng)合格證制度，還增加了對操控人員的要求，并建立了飛行活動(dòng)申請制度，同時(shí)對提出飛行活動(dòng)申請的情形以及審批權限和審批時(shí)限等進(jìn)行了細化。
目前，協(xié)同監管的堵點(diǎn)很多，需要多溝通，及時(shí)解決遇到的問(wèn)題。本次出臺的《條例》明確了協(xié)同監管的部門(mén)，但是這些部門(mén)組建監管隊伍是一個(gè)過(guò)程，建立起一支高素質(zhì)的監管隊伍并在其監管范圍內執行一系列監管規章將是一項艱巨的任務(wù)。
●童礦：
為保障無(wú)人駕駛航空器安全、高效運行，《條例》一方面依據無(wú)人駕駛航空器的分類(lèi)將空域劃分為管制空域（中型、大型）和適飛空域（微型、輕型、小型）兩種，實(shí)現了不同性能和安全水平的無(wú)人駕駛航空器隔離運行；另一方面，國家空中交通管理領(lǐng)導機構統籌建設無(wú)人駕駛航空器一體化綜合監管服務(wù)平臺，對全國無(wú)人駕駛航空器實(shí)施動(dòng)態(tài)監管與服務(wù)，確保各管理機構或部門(mén)、運營(yíng)人、操控員實(shí)時(shí)掌握空域情況和飛行態(tài)勢。
不過(guò)，城市空中交通需要軍方、民航局、公安部、空管機構、地級以上政府等部門(mén)一起參與監管?！稐l例》雖然對各機構或部門(mén)的職責進(jìn)行了清晰明確的劃分，但如何確保各機構或部門(mén)數據報送的準確性、及時(shí)性以及通過(guò)何種信息化平臺或手段進(jìn)行協(xié)同監管還是一個(gè)難點(diǎn)。
建議在各省市設立獨立的無(wú)人駕駛航空器（或通用航空）協(xié)同監管機構，并借助區塊鏈、大數據等新技術(shù)建立國家、省、市三級協(xié)同監管平臺。
2024年1月1日《條例》正式施行后，無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。對于無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)，您認為目前還有哪些問(wèn)題亟待解決？對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來(lái)，您懷有怎樣的暢想？
●孫衛國：
我認為，一方面要抓緊時(shí)間，對無(wú)人駕駛航空器行業(yè)企業(yè)做好《條例》的宣傳貫徹，將《條例》有關(guān)要求落實(shí)到位；另一方面，有關(guān)部門(mén)要在《條例》的基礎上制定標準，讓標準積極發(fā)揮引領(lǐng)和支撐作用，同時(shí)在經(jīng)營(yíng)管理、駕駛員管理、實(shí)名登記管理、適航管理、空中交通管理等方面進(jìn)一步細化相關(guān)規定，實(shí)現有效管理。
我相信，隨著(zhù)《條例》的出臺和施行，無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將更加規范、有序，其應用領(lǐng)域也將不斷拓展，在國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
●周超：
《條例》是我國無(wú)人駕駛航空器管理的第一部專(zhuān)門(mén)行政法規，已經(jīng)明確各部委的管理事項和管理權責。我認為行業(yè)發(fā)展亟待做好以下三方面工作。
一是持續抓好宣傳貫徹。采用多種方式對《條例》進(jìn)行宣傳，幫助無(wú)人駕駛航空器生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、運營(yíng)使用單位和個(gè)人以及政府相關(guān)部門(mén)工作人員等更好地掌握《條例》內容，領(lǐng)會(huì )精神實(shí)質(zhì)，做到知法守法。
二是及時(shí)跟進(jìn)配套制度?！稐l例》建立了全鏈條安全管理制度，但要真正落實(shí)落地，需要監管部門(mén)和地方政府建立切實(shí)可行且行之有效的配套制度，特別是適飛空域劃設和使用。
三是完善監管基礎設施。無(wú)人駕駛航空器安全監管專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強，點(diǎn)多、面廣、線(xiàn)長(cháng)，有效實(shí)施安全監管，基礎設施的支撐非常重要。其中，監管服務(wù)平臺是核心內容，對于實(shí)施全方位動(dòng)態(tài)監管、加大監管力度以及便于相對人接受監管具有重要作用。
國家繪制了無(wú)人駕駛航空器監管體系的藍圖，需要各部門(mén)、各級政府跟進(jìn)落實(shí)，盡早收到預期效果。我相信在《條例》的指引下，無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)一定會(huì )駛入健康發(fā)展的快車(chē)道。
●童礦：
《條例》第二章第十一條規定，“取得運營(yíng)合格證后從事經(jīng)營(yíng)性通用航空飛行活動(dòng)，以及從事常規農用無(wú)人駕駛航空器作業(yè)飛行活動(dòng)，無(wú)須取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可證和運行合格證”。這一規定可以理解為，無(wú)人駕駛航空器運營(yíng)合格證的級別高于通用航空經(jīng)營(yíng)許可證和運行合格證。
安全是民航業(yè)的生命線(xiàn)。城市空中交通會(huì )像地面自動(dòng)汽車(chē)駕駛一樣經(jīng)歷人工駕駛、半自動(dòng)駕駛、自動(dòng)駕駛幾個(gè)階段，即前期有人駕駛，后期無(wú)人駕駛。因此，前期開(kāi)展城市空中交通試運營(yíng)頒發(fā)的通用航空經(jīng)營(yíng)許可證與后期頒發(fā)的無(wú)人駕駛航空器運營(yíng)合格證如何進(jìn)行換證等問(wèn)題，還有待解決。
《條例》第三章第十九條規定將真高120米劃定為管制空域和適飛空域的界限。然而，城市空中交通運營(yíng)城市場(chǎng)景中包含很多真高超過(guò)120米的高層建筑，并且這些建筑的數量隨時(shí)可能增加。因此，定期更新城市高層建筑物信息尤為重要，這需要市級以上自然資源和規劃局及時(shí)上報相關(guān)基礎地理數據信息，為城市空中交通航線(xiàn)申請審批提供依據。
未來(lái)，無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)將更加注重智能化和自動(dòng)化，隨著(zhù)無(wú)人駕駛航空器變得更易操作和更加穩定可靠，城市空中交通有望成為新型大眾交通出行方式，不斷滿(mǎn)足人民群眾對美好生活的需要。