萬(wàn)翔

雖然近年來(lái)全球民航安全事故數量呈下降趨勢，但建立完善的應急救援體系仍是民航安全工作的重要方面。筆者建議，在省級行政區內建立機場(chǎng)一體化應急聯(lián)動(dòng)機制，營(yíng)造高效順暢的“互援互救”良好氛圍，暢通救援通道，實(shí)現應急設施設備、人才等資源共享。

近年來(lái)，國家對應急管理工作越來(lái)越重視?！睹裼眠\輸機場(chǎng)突發(fā)事件應急救援管理規則》（交通運輸部2016年第45號令）的發(fā)布為機場(chǎng)做好應急管理工作指明了方向，完善了相關(guān)制度條款。2017年，民航局審議通過(guò)《關(guān)于提升應急處置能力工作方案》，并明確要實(shí)現“到2020年，構建與行業(yè)特點(diǎn)相適應的民航突發(fā)事件應急管理體系，進(jìn)一步健全應急工作規章制度，理順應急工作管理體制，強化應對突發(fā)事件工作機制，完善應急預案體系，全面提高民航應對各類(lèi)突發(fā)事件能力”的改革目標。

安全是民航的生命線(xiàn)。從安全哲學(xué)的角度看，安全是相對的，危險是絕對的。當事故或災害不可避免時(shí)，有效的應急救援行動(dòng)是唯一可以抵御事故或災害蔓延并減輕危害后果的有力措施。盡管世界安全專(zhuān)家普遍認為，航空運輸比公路運輸至少安全20倍，但是航空災害的難預測性、突發(fā)性可能造成極大的人員和財產(chǎn)損失，給人們帶來(lái)的精神打擊和社會(huì )影響可能超過(guò)其他交通事故。雖然近年來(lái)全球民航安全事故數量呈下降趨勢，但建立完善的應急救援體系仍是民航安全工作的重要方面。筆者結合工作實(shí)踐，就如何做好民用運輸機場(chǎng)應急救援體系建設談?wù)勛约旱目捶ā?

民用運輸機場(chǎng)

應急救援體系建設現狀

建立一套完善的應急救援體系，可以使應急救援工作規范化，提高應急反應能力和救援工作整體水平。但是，目前我國民用運輸機場(chǎng)應急救援體系建設還面臨一些問(wèn)題和挑戰。

行業(yè)主管部門(mén)與地方政府在應急處置標準方面存在一定差異?！睹裼眠\輸機場(chǎng)突發(fā)事件應急救援管理規則》規定，機場(chǎng)應急救援工作應當接受機場(chǎng)所在地人民政府的領(lǐng)導，中國民用航空地區管理局負責本轄區內機場(chǎng)應急救援管理工作的日常監督檢查。根據某地方政府發(fā)布的《突發(fā)事件分類(lèi)標準》要求，發(fā)生較大及以上級別突發(fā)事件，須20分鐘內向省應急管理部門(mén)電話(huà)報告，40分鐘內初報文字信息。然而，行業(yè)主管部門(mén)針對緊急事件要求，文字信息填報的時(shí)限是12個(gè)小時(shí)。在文字報告時(shí)限上，地方政府要求明顯比行業(yè)主管部門(mén)更高，導致隨著(zhù)時(shí)間的推移，機場(chǎng)報告給地方政府和行業(yè)主管部門(mén)的信息存在一定偏差或不對稱(chēng)，不利于上層決策。如何在突發(fā)事件發(fā)生后，盡可能統一機場(chǎng)、地方政府、行業(yè)主管部門(mén)之間的信息，是亟待解決的問(wèn)題。同時(shí)，哪些信息是以機場(chǎng)或機場(chǎng)所在地地方政府為主體進(jìn)行報送，目前并不清晰，導致機場(chǎng)在開(kāi)展應急處置工作時(shí)較為被動(dòng)。

省級轄區內各機場(chǎng)缺乏更有效率的應急聯(lián)動(dòng)機制。一是應急聯(lián)動(dòng)機制有待完善。當前諸多省級行政區內的機場(chǎng)群尚未形成有效的應急聯(lián)動(dòng)機制，同一省份干線(xiàn)機場(chǎng)與支線(xiàn)機場(chǎng)、支線(xiàn)機場(chǎng)與支線(xiàn)機場(chǎng)之間尚未形成緊密的應急聯(lián)動(dòng)機制，存在應急管理各自為政、互不干涉的狀況。在應急設備的投入和配置上，經(jīng)濟條件較好的支線(xiàn)機場(chǎng)應急設備配置較為完善，而其他支線(xiàn)機場(chǎng)尚未配置或配置較差，存在不平衡的現象；省內相鄰幾個(gè)支線(xiàn)機場(chǎng)難以實(shí)現資源共享，配置同樣的應急設備，在一定程度上造成資源浪費。二是多數支線(xiàn)機場(chǎng)難以負擔應急設備費用。對于北京、上海、廣州等一線(xiàn)城市的機場(chǎng)，花費幾百萬(wàn)元、數千萬(wàn)元配置殘損航空器吊裝設備、平板拖車(chē)、牽引掛具等應急設備并不是難事，但國內近80%的機場(chǎng)為支線(xiàn)機場(chǎng)，且多數依靠補貼發(fā)展，加上支線(xiàn)機場(chǎng)航班量、旅客吞吐量基數較小，發(fā)生航空器突發(fā)事件的概率相對小，是否有必要花費“巨資”投入到應急設備上，值得進(jìn)一步商榷和探討。

民航企事業(yè)單位缺乏專(zhuān)業(yè)應急人員。應急救援培訓最直接的目的是提升應急救援的實(shí)戰能力。一些機場(chǎng)雖然制訂了相應的應急預案，并對相關(guān)人員進(jìn)行了培訓，但培訓效果不盡理想。主要原因是培訓講師均為機場(chǎng)內各部門(mén)的業(yè)務(wù)人員且為兼職教員，并非應急救援專(zhuān)職人員，培訓內容多側重于講師的專(zhuān)業(yè)特長(cháng)，缺少實(shí)戰經(jīng)驗，培訓多停留在理論層面，導致培訓內容的系統性、實(shí)操性不強，難以適應不斷變化的應急救援情況。

對完善民用運輸機場(chǎng)

應急救援體系的思考

由于民用運輸機場(chǎng)應急救援體系建設在民航安全管理體系中起步較晚，筆者建議從以下幾個(gè)方面完善民用運輸機場(chǎng)應急救援體系。

積極主動(dòng)融入地方應急救援體系。一是完善集中決策機制，在強化機場(chǎng)統籌調度職能、提升應急管理和應對突發(fā)事件的綜合協(xié)調能力的同時(shí)，提升與地方政府的協(xié)同作戰能力，實(shí)現與地方政府、社會(huì )救援力量、行業(yè)主管部門(mén)快速應急聯(lián)動(dòng)，厘清與地方政府、行業(yè)主管部門(mén)的關(guān)系，細化職責分工，確保各項應對措施落到實(shí)處。二是建立完善信息共享、定期會(huì )商和協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制，積極對接與機場(chǎng)應急救援緊密相關(guān)的地方政府相關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家等，健全完善專(zhuān)家數據庫，充分發(fā)揮各類(lèi)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)和智力支持作用。三是優(yōu)化信息報告工作機制，增強突發(fā)事件信息報送的時(shí)效性、準確性，加強首報、繼報和終報的全過(guò)程報送工作，完善與地方政府、行業(yè)主管部門(mén)的信息通報和發(fā)布機制，強化輿情管控，拓展信息報送渠道，規范完善報送網(wǎng)絡(luò )。

統籌建立省級轄區內機場(chǎng)應急聯(lián)動(dòng)機制。如何統籌民用運輸機場(chǎng)應急救援體系建設，首先要從認識我國民用運輸機場(chǎng)發(fā)展所呈現的區域化和一體化趨勢著(zhù)手。2010年發(fā)布的《全國民用機場(chǎng)布局規劃》將全國機場(chǎng)劃分為北方、華東、中南、西南和西北五大區域機場(chǎng)群。其中，以中樞航空網(wǎng)絡(luò )為依托的單中心對外輻射型布局模式（即“輪輻式”機場(chǎng)群布局）較為普遍。該模式適合地面交通相對不發(fā)達但中心機場(chǎng)航空地理位置較為優(yōu)越的地區，多為我國西部邊遠地區所推崇。筆者建議，在省級行政區內建立機場(chǎng)一體化應急聯(lián)動(dòng)機制，營(yíng)造高效順暢的“互援互救”良好氛圍，暢通救援通道，實(shí)現應急設施設備、人才等資源共享。以貴州省為例，貴陽(yáng)機場(chǎng)地處貴州中心位置，與周邊興義、銅仁、黎平等10個(gè)支線(xiàn)機場(chǎng)形成天然的“1+10”輪輻式布局，按照行車(chē)速度平均80公里/小時(shí)計算，距離最近的安順機場(chǎng)125公里車(chē)程約1.5小時(shí)，距離最遠的興義機場(chǎng)325公里車(chē)程約4小時(shí)，形成了以貴陽(yáng)機場(chǎng)為中心的“4小時(shí)救援圈”。國內其他省份，如內蒙古、新疆、吉林、山東等的省會(huì )城市機場(chǎng)距離支線(xiàn)機場(chǎng)多數為5小時(shí)-6小時(shí)車(chē)程，因此，各省機場(chǎng)集團可充分依托地方政府、民航地區管理局大數據平臺形成應急數據庫，實(shí)現各機場(chǎng)應急數據信息共享互通。

強化民航應急人才體系建設。習近平總書(shū)記在會(huì )見(jiàn)四川航空“中國民航英雄機組”全體成員時(shí)強調，學(xué)習英雄事跡，弘揚英雄精神，就是要把非凡英雄精神體現在平凡工作崗位上，體現在對人民生命安全高度負責的責任意識上。這充分說(shuō)明人才是核心，所有的應急預案、程序、演練、培訓、處置都是靠人來(lái)落實(shí)的。機場(chǎng)應組織好內部應急專(zhuān)業(yè)人員的選拔和培養，在應急指揮、消防作戰、?；诽幹?、航空器搬移、道面維修、現場(chǎng)管控、醫療處置、涉外翻譯等模塊建立專(zhuān)家人才庫，強化應急專(zhuān)家人才的權威地位。

加強應急保障體系建設，提升應急準備能力。一是加強應急物資儲備統籌和綜合管理。建議行業(yè)主管部門(mén)牽頭統籌建立機場(chǎng)應急物資儲存中心，對機場(chǎng)各部門(mén)主要應急物資進(jìn)行集中存放，統一管理維護。因航空器搬移應急設備費用高，國內大多數支線(xiàn)機場(chǎng)都不可能配齊完整的搬移設備。對此，具有密集型機場(chǎng)群的省份要強化應急物資儲備統籌，形成省會(huì )機場(chǎng)、各支線(xiàn)機場(chǎng)、地方政府、社會(huì )救援力量四級物資儲備網(wǎng)絡(luò )，促進(jìn)應急物資跨地區、跨行業(yè)的資源整合和快速調用。各機場(chǎng)可先行在本區域進(jìn)行應急物資的排查摸底，與本地大型吊裝設備公司、專(zhuān)業(yè)搶險救援公司、貨車(chē)運輸公司、民間救援隊伍簽訂合作協(xié)議，實(shí)現“就地取材”。二是提高應急運輸保障能力，健全調運和征用補償機制。加強航空應急物流體系建設，通過(guò)委托代建、能力共建、購買(mǎi)服務(wù)等方式，支持通用應急航空企業(yè)在各機場(chǎng)保障運行。在機場(chǎng)建設或擴建工作中，預先考慮為地方政府專(zhuān)業(yè)救援隊伍預留接口，如為省公安廳航空救援大隊、各大醫院直升機轉運業(yè)務(wù)在機場(chǎng)預留接口等。

加強風(fēng)險防控體系建設，提升監測預警能力?！叭f(wàn)丈高樓，始于基石”。應急救援體系的基石主要由應急預案手冊及應急技術(shù)支持構成。應急預案手冊是應急救援的行動(dòng)指南，也是應急管理的依據，要具備科學(xué)性、合理性、有效性及適用性。建議完善機場(chǎng)應急預案體系，形成綜合應急預案、專(zhuān)項應急預案、現場(chǎng)處置手冊三級預案，進(jìn)一步增強預案的針對性和可操作性；健全預案演練制度，加強應急演練的評估和考核工作，有針對性地開(kāi)展演練，強化跨部門(mén)演練，探索推行“雙盲”演練，提升實(shí)戰能力；制定風(fēng)險隱患分類(lèi)、分級標準，建立完善航空器救援和非航空器救援等重大風(fēng)險隱患數據庫，實(shí)現隱患的識別、評估、監控、預警、處置等全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理；加強機場(chǎng)重點(diǎn)防護目標如塔臺、動(dòng)力能源設備、油庫的防護工作，形成基于地理信息的風(fēng)險“一張圖”，并對重大風(fēng)險源進(jìn)行實(shí)時(shí)監控；健全隱患排查整改工作機制，完善防災減災應急措施。

（作者單位：貴州貴陽(yáng)龍洞堡國際機場(chǎng)股份有限公司）